養老金全國統籌路徑不明 中央與地方博弈加劇

根據“十二五”規劃的時間表，基礎養老金還有兩年半的時間就需實現全國統籌。在真正意義上的省級統籌尚未做實的情況下，如此短時間内實現全國統籌考驗著(zhe)決策層(céng)的智慧。

上周發布的2012年人力資源和社會保障統計公報稱，全國31個省份和新疆生産建設兵團已建立養老保險省級統籌制度，在此基礎上提出全國統籌看似是一個順理成章的選擇。

但事實上，中國隻有爲數不多的幾個省份實現瞭(le)基礎養老金在省級的統收統支，絕大多數省份養老保險統籌層(céng)級仍然停留在縣市一級，全國統籌單位多達2000個。

中央從1991年開始要求加快提高統籌層次，22年過去，養老金仍然以縣、市統籌爲主。據《第一财經（微博)日報》瞭解，基金結餘省份的反對並非主因，最根本的原因在於上一級政府的推诿。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認爲，統籌層次無法提高的阻力在於政府本身，上級政府在提升統籌層次這一問題上的“葉公好龍”，導緻社保碎片化制度不能根絕。

中國人民大學公共管理學院教授李珍則認爲，全國統籌並(bìng)非解決中國養老保險制度種種沉疴的最佳路徑，全國統籌可以部分實現地區間的再分配，但由此引發的中央省級政府的博弈以及“搭便車”所帶來效率和公平的損失遠遠大於(yú)統籌所得。

“基本”與“基礎”的一字之差

本報(bào)查閱近年來養老保險相關文件時發現，政府在提高養老金統籌層次的表述上發生瞭(le)細微的變化——從“基本養老保險基金”變爲瞭(le)“基礎養老金”。

2010年通過的《社會保險法》中規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌。”之後，國家“十二五”規劃以及社會保障“十二五”規劃表述變爲“實現基礎養老金全國統籌”。

今年初的《關於(yú)深化收入分配制度改革若幹意見的通知》延用後一種提法，提出“十二五”期末實現基礎養老金全國統籌(chóu)
。上個月國家發改委将“研究制定基礎養老金全國統籌(chóu)方案”列爲今年深化經濟體制改革的重點。

本報(bào)採(cǎi)訪的社保專家均表示，基本養老金由單位繳納的統籌養老金和個人繳納的個人賬戶養老金組成，這種統賬結合的制度是中國養老保險體系的第一支柱。基礎養老金則是指統賬結合中的統籌部分，也就是單位繳納的20%。

從《社會保險法》到“十二五”規劃，提高養老保險基金統籌層(céng)次的範圍實際上是縮小瞭(le)，按照現行制度，個人賬戶在未來一段時間内将繼續留在地方管理。

人社部並(bìng)未向外公布這“一字之差”的原因。中央财經大學保險學院教授褚福靈認爲，個人賬戶養老金相當於(yú)是個人的長期儲蓄，一旦基礎養老金實現全國統籌，提高個人賬戶統籌層次並(bìng)不難。

鄭秉文認爲，提高基礎養老金提高統籌層(céng)次的難度遠遠高於(yú)個人賬戶，政府放棄容易做的而選擇難度大的，最可能的原因是中央和地方之間存在博弈。

據本報瞭解，人社部一直都在考慮基礎養老金全國統籌，這也是平衡中央、地方養老責任的一個更加現實的選擇，即中央負責基礎養老金及待遇調整，地方負責個人賬戶。

個人賬戶做實的曆史就是中央和省級政府博弈的曆史。據李珍介紹，做實個人賬戶的責任由中央和地方政府共同承擔，地方财政的責任大於(yú)中央政府的責任。2008年之前，各省都積極做實争取中央的轉移支付資金
，2008年中央明確(què)全國統籌的方向之後，沒有新的省市加入到做實試點中。

這種博弈對於(yú)制度的傷害顯而易見。鄭秉文認爲，提高統籌層次的核心含義是要整合社保制度，如果将基礎養老金和個人賬戶分開，基礎養老金提高到全國管理層次，賬戶基金留在地方政府，等於(yú)是分裂瞭(le)統賬結合的制度。

全國統籌路徑不明

雖然人社部多次宣布各省份已經實現瞭(le)真正意義上的省級統籌，但學界對此並(bìng)不認可。

2007年，原勞動保障部和财政部聯合發布《關於(yú)推進企業職工基本養老保險省級統籌(chóu)有關問題的通知》，提出“統一制度政策、統一繳費基數和比例、統一待遇、統一基金管理、統一基金預算、統一業務規程”的六個統一标準。

其中的核心是統一基金管理，真正意義的省級統籌是養老保險基金實現省級的統收統支，通俗來說就是錢都集中在省一級。但由於(yú)執行難度較大，政策規定隻要建立瞭(le)省級調劑金制度就算建立省級統籌，養老保險的基金依然分散在市、縣一級，與之前沒有根本差别。

但即使是如此具有中國特色的“低标準”的省級統籌(chóu)，也有很多省份沒有真正做到。去年國家審計署進行瞭(le)爲期半年的全國範圍的社保審計，結果顯示，截至2011年底，全國有17個省尚未完全達到省級統籌(chóu)的“六統一”标準。

基金結餘省份的反對一直被認爲是省級統籌難以推行的阻力，理由是這些省份不願意“以富濟貧”，但這並(bìng)非根本原因。廣東省一位社會管理部門人士向本報(bào)記者說，他們不反對全國統籌，前提是将現有結餘留在省内，新制度執行後的基金再進行全國統籌。

褚福林表示，由於全國統籌意味著(zhe)養老責任的上移，沒有省份會反對，而且養老金專款專用，這些結餘省份即使有資金也不能用於平衡财政，對於他們這並(bìng)非不可打破的利益。

李珍表示，省級統籌(chóu)進展緩慢，並(bìng)非省級政府和勞動保障行政部門無能，而是因爲他們觀察到下級政府和部門與社會保障行政部門的博弈普遍存在。

每個地方政府都希望本地企業的負擔輕以促進經濟的增長(zhǎng)，減輕社保負擔也是招商引資的一個有利條件。但在财政分竈吃飯的前提下，統籌層(céng)次提高到哪一級，哪一級政府實際就成爲最終的财務負責人。

在縣市級統籌(chóu)的情況，縣市級政府就是基金的負責人，他們必須發揮征繳的積極性以維護基金的平衡。一旦提升到省一級，他們的積極性就會下降。鄭秉文認爲，正是基於(yú)這種考慮，省級政府甯可在資金流的收支核算與管理上，保持以縣市統籌(chóu)爲主的基本格局。

鄭秉文說，如何實現真正省級統籌(chóu)，則可能導緻道德風險和逆向選擇，各地市在虛報(bào)退休人數的同時還會降低征繳積極性，基金面臨支出增多和收入下降的雙重風險。

“在這種情況下一旦實行全國統籌(chóu)，省級政府也必然要加入到博弈的大軍中來，如何避免這種情況，現在並(bìng)沒有找到一個好的方法。”李珍說。

褚福靈認爲，實現全國統籌(chóu)至少要做到制度統一、管理統一、技術統一、基金運轉統一，但現實中這四個條件都還沒有具備(bèi)。

鄭秉文也向本報(bào)記者坦承，如何實現真正的省級統籌或全國統籌這些目标，實踐中仍然無解。實現全國統籌的關鍵是明確(què)中央政府在養老保險上的事權，中央政府應該有這個擔當，否則提高統籌層次永遠走不出“葉公好龍”的困境。